RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA SIN FALTA

DERECHO ADMINISTRATIVO II.

Por ser precisamente la Administración la rama del Poder Público que en mayor número de ocasiones compromete la responsabilidad del Estado, veremos cuáles son las formas clásicas o típicas de comprometer la responsabilidad del Estado a través de la gestión de la función administrativa, fundamentada, en términos generales, en el artículo 140 de la Constitución de 1999, interpretado conjuntamente con la Exposición de Motivos, conforme a la cual la Administración deberá responder patrimonialmente cuando los daños causados por su actuación administrativa, falta en la prestación de servicios, riesgo creado, inactividad e incluso actividad desarrollada por terceros, le sean imputables.

Por funcionamiento normal de la Administración o por sacrificio particular

La naturaleza dual de la responsabilidad administrativa, hace que la responsabilidad exista cuando se causen daños por el funcionamiento de los servicios públicos, sea esta lesión causada por funcionamiento normal o anormal de éstos.

En el caso del funcionamiento normal, tal responsabilidad parte, entre otros, del principio de igualdad de las cargas públicas de los particulares consagrado en el artículo Art. 133, de la Constitución de 1999, conforme al cual toda persona debe coadyuvar a los gastos públicos generados, por la prestación de servicios, por lo cual no puede individualizarse un daño derivado de la prestación del servicio (funcionamiento normal) en una sola persona, sin que ella reciba indemnización por tal daño.

Al igual que la responsabilidad por funcionamiento anormal, el deber de indemnizar por sacrificio particular tiene apoyo constitucional expreso en la Exposición de Motivos que plantea la globalidad de la responsabilidad, conjuntamente con el principio constitucional de igualdad de las cargas públicas.

Se verifica la responsabilidad por sacrificio particular, cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que en virtud de su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, desde que impone un sacrificio para el particular que excede de aquél que el común de los administrados debe normalmente soportar.

En tal virtud, la Sala Político Administrativa ha determinado que “…la Administración está obligada, en principio, al resarcimiento en toda circunstancia: sea por su actuación ilegítima; o bien porque en el ejercicio legítimo de sus competencias genere daños a los administrados. En consecuencia, la actividad de la Administración, manifestada a través de cualquiera de sus instituciones mediante las cuales gestiona la prestación de servicios públicos, debe siempre resarcir a los particulares, si por el resultado de su actuación se fractura el equilibrio social, alterando la necesaria igualdad que debe prevalecer entre los ciudadanos ante las cargas públicas, denominado por la doctrina responsabilidad sin falta o por sacrificio particular; o porque en virtud de la misma gestión pública, el daño se produce como resultado de un funcionamiento anormal de la Administración”

La teoría del riesgo creado ha sido utilizada también por la doctrina y la jurisprudencia para justificar la responsabilidad del Estado frente a la ausencia de falta. Para algunos, entre ellos LÓPEZ MESA consiste en “un destacado fenómeno del derecho contemporáneo, el retorno a formas primitivas de imputación de responsabilidad, prescindentes de la exigencia de culpabilidad en el sujeto para atribuirle las consecuencias de un hecho del que es autor material”, con ello explica la razón de causa y efecto en la cual, la Administración en el ejercicio de su misión, expone a algunas personas a un riesgo particular: por consiguiente, al crearse ese riesgo genera la responsabilidad de un daño. La ruptura de ese equilibrio de riesgos con los cuales la Ley dota a los individuos exige que el agente de esa ruptura asuma sus consecuencias.

Así, se interpreta que cuando la Administración lleva a cabo una actividad de la cual se beneficia o aprovecha y crea un riesgo de causar daños, debe responder por el daño causado cuando dicho riesgo se verifique o concrete, con independencia de toda culpa objetiva o subjetiva. Se expresa así, que el daño causado por la actividad riesgosa comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas al imponer a los afectados una carga que no están obligados a soportar.

No obstante, debe tenerse presente que la tendencia actual está dirigida a restringir a supuestos excepcionales y específicos la responsabilidad del Estado por riesgo creado, dado que en la actualidad el fundamento de la responsabilidad descansa en el derecho del administrado a la integridad de su patrimonio bajo el principio de igualdad ante las cargas públicas.

Principio de igualdad o equilibrio ante las cargas públicas

Previsto en los artículos 21, 133 y 316 de la Constitución de 1999, este principio constituye el fundamento principal de la responsabilidad sin falta de la Administración, y su justificación se encuentra en que la Administración persigue la satisfacción y tutela de los intereses colectivos; por lo que si en ejercicio de sus potestades por órgano de autoridad legítima, causa un daño a un particular, éste no puede sufrir individualmente las cargas de la actividad dañosa de la Administración. En consecuencia, no debe en función del colectivo someterse a un ciudadano a una situación más gravosa que la que soporta la generalidad de los administrados y, de ocurrir, el desequilibrio debe restablecerse mediante la indemnización correspondiente. Así, si la Administración, con o sin culpa, ha causado un daño a un administrado, debe responder patrimonialmente.

Es menester señalar que en el pasado la doctrina consideró que el fundamento de esta responsabilidad se encontraba en la Teoría del Riesgo, conforme a la cual, quien se beneficie de una actividad deberá soportar las consecuencias que de ésta se deriven. Dicha concepción no se encuentra totalmente superada, ni tampoco es incompatible con el régimen de responsabilidad administrativa a que se ha hecho referencia por tener su origen en el Derecho Civil. Lo que ocurre es que, existiendo un fundamento constitucional que de manera expresa apoye la responsabilidad extra-contractual administrativa, que es el Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas, no es necesario acudir a otra razón o explicación de su naturaleza y origen y si es preciso entender su esencia: no dejar sin salvaguarda los daños antijurídicos, donde no pueda identificarse al agente causante del daño.

La motivación que dio lugar a estas teorías fue, en el marco del alto intervencionismo estatal, no dejar sin posibilidad de reparación a la víctima en los casos de los denominados daños anónimos, es decir, donde no está identificado el funcionario público causante del daño, o identificable éste, por la insuficiencia de su patrimonio, o incluso en casos de falta impersonal (donde no puede atribuirse a un individuo en específico, sino al servicio considerado en abstracto). Casos todos en los cuales resultan insuficientes los criterios basados en la culpa. En suma, su fin no es otro que asegurar la reparabilidad del daño.

De tal manera que, el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado dispuesto en el artículo 140 de la Constitución, al referirse a la responsabilidad derivada del “funcionamiento” de la Administración, lo hace respecto al funcionamiento normal como anormal, es decir, lo determinante, como se ha expuesto, es que los particulares no están obligados a soportar sin indemnización el daño sufrido, indistintamente si el daño ha sido causado por el funcionamiento normal o anormal.

Extremos de procedencia.

Aún en el marco de los criterios que modernamente imperan en relación con la responsabilidad del Estado para crear una amplia garantía de los administrados, no puede establecerse que quede excluida la búsqueda del responsable cuando de ello existen posibilidades, por lo que la responsabilidad subjetiva, basada en la culpa del agente, se mantiene; pero su utilidad o radio de acción se reduce, sin dejar de ser fundamental, a los supuestos de daños ocasionados por la acción personal del agente público, es decir, donde quede de manifiesto una completa ruptura de su conexión con el servicio público. En tal sentido, lo que se impone no es abandonar por completo los criterios de culpabilidad, ni excluir de límites a los criterios objetivos, sino yuxtaponer éstos con las tendencias modernas a fin de armonizar el sistema de la responsabilidad de las Administraciones Públicas.

Para determinar esos extremos de procedencia es indispensable establecer:

1) La existencia de un daño anormal y especial constituido por una afección a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento jurídico o disminución patrimonial. Debe entenderse que la especialidad del daño es la posibilidad de que sea individualizado, especificado e identificado con la mayor precisión y, que su anormalidad es en sustancia lo que hace entender la exclusión de quien sufre el daño, de la tutela del principio de igualdad ante las cargas públicas, no es un daño común, es un daño extraordinario que verdaderamente sacude el entorno y ámbito de los derechos del individuo.

2) Una actuación u omisión atribuible a la Administración; es decir que no es menester demostrar que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, para exigir la responsabilidad sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos. Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. y

3) La relación de causalidad entre tales elementos, requisito que, junto con los precedentes, explica el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél. La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige, que para apreciar la responsabilidad objetiva, no se requiere otro requisito que la relación de causalidad entre el acto y el daño, prescindiendo en absoluto de la licitud o ilicitud de la actuación de la Administración autora del daño, siempre que la actuación lícita o ilícita de la Administración se produzca dentro de sus funciones propias; y esta formulación no sólo no desnaturaliza la doctrina de la responsabilidad objetiva de la Administración pública, sino que la fortalece y aclara; pero para poderla aplicar, es necesario que la conducta de la Administración sea la causa del daño.